桂华:谨防基层“文牍形式主义”

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基层治理“文牍化”的表现之一是“办事留痕”制度,要求基层干部不仅做好本职工作,都要以文字、图片或是视频的形式将完正工作环节保留下来。时候不久朋友儿调查的东部某郊区农村为例,当地行政村的干部一般为7名,日常都要2名以上的村干部专门负责文字档案材料工作,有村干部反映,每年填写的各类资料达数百斤重。一位负责调解的村干部说,有的时候正确处理村民纠纷只都要到场讲几句话,说和说和就完成了。事后却都要在办公室花半天时间下发材料,都要像写小说一样绞尽脑汁地编造时间、地点、人物、故事。农村干部做工作是越简单越好,而上级检查则是要求档案材料反映得越“精彩”越好。   

最近几年来基层治理中再次冒出“文牍化”趋势,做资料、填报表、整文档等形式化工作,耗费基层干部这些精力,容易陷入“形式主义”应对。   

从考核上看,如果过去农村工作的目标清晰,上级政府对乡镇以及乡镇对村直接下达硬性任务指标,基层干部针对哪几个任务指标开展工作,完成任务就算达标。过去乡村基层工作是“硬指标下的硬考核”。当前农村工作内容处于变化,政府不找农民收费,计划生育工作也容易做,这些宣传类、服务类工作增加。同类 工作不容易从结果上考核,上级政府选泽从过程上考核,“办事留痕”、影像资料、定期在公众号推送等作为考核手法被广泛运用。“软指标硬考核”推动基层工作走向“文牍化”。   

乡村治理还处于另有一两个变化是部门工作太久。“中间千条线,下面一根绳子 绳子 针”,国家依靠乡村组织联系农民。国家每年投入以万亿计的惠农资金,就说是通过部门层层下拨,资源下乡强化条线部门在基层治理中的地位。过去国家从农村提取资源,所有部门都配合着政府的“中心工作”,现在每个部门的工作都重要,各个条线的工作也有落实。在条块关系中,政府各职能部门的权力被强化,乡村两级“块”的权力弱化。条线部门越强,乡村基层组织都要应对的条线工作就太久,基层越忙。条线部门是科层组织,条线下来就说暂且要的事务性工作,基层干部只好用“文牍”去应付。   

目前农村基层工作整体上还受发展主义思维支配,要求改变农村面貌、提高农民收入、发展集体经济等。地方政府的发展主义政绩观传导到基层,就变成各部门竞相下指标,提出各种“创建”。笔者认为,现有阶段我国经济社会的发展源泉在城市,乡村治理应当定处于“底线”目标,乡村工作不宜“亢进”。   

回到中间的议题,基层工作“文牍化”趋势,都要在制度层面改进考核机制。首先,对于“社会治理”同类 软性工作,要减少形式化的量化考核做法,软指标能够了硬考核。其次,要扭转地方政府的发展主义政绩观,农村要保持稳定这些、静态这些,切实从农民需求出发来选泽农村工作任务,尤其要减少各个职能部门提出的不切实际的“创建”口号。